近日，国家发改委在官网集中公开了一批PPP新机制相关政策咨询问题并作出解答。具体问题如下：
1.特许经营项目是先立项还是先做实施方案？
2.哪些项目能够采取特许经营？
3.通过招标方式选择投资者是否与公平原则相冲突？
4.“投资规模大、建设难度高的收费公路”是否有相关标准指导地方制定特许经营方案？
5.关于项目运营期内政府补贴
6.地方国企能否作为特许经营实施机构？
7.地方本级国企是否可参与本级特许经营项目？
8.如何界定“民营企业”？
9.“股权比例”是项目公司中的股权比例还是在投标联合体中的股权比例？
10.民间资本参股35%以上的国有控股企业是否可以作为特许经营者参与？
11.特许经营者和项目公司关系是什么？
详情如下：
1.特许经营项目是先立项还是先做实施方案？
原来PPP模式的实施流程是先由实施机构委托编制项目可行性研究报告，然后到发改委立项，之后再编制实施方案，最后采购社会资本方。根据发改委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令），程序应为先由实施机构委托编制项目实施方案，然后采购特许经营者，之后由中标特许经营者（或其设立的项目公司）编制项目可行性研究报告，最后到发改委立项。
但在实践中，不少机构受原来PPP模式的流程影响，仍然主张特许经营项目还是要先做可行性研究报告并到发改委立项，然后再编制实施方案。为此，我司在国家发改委网上提交了政务咨询，请求国家发改委对此给与官方确认。今日收到国家发改委的回复，具体如下：
《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》对特许经营项目实施流程作了明确规定。
一是地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。
二是项目实施机构参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案。
三是有关方面比照政府投资项目审批权限和要求，履行特许经营方案审核手续。
四是通过公开招标等公开竞争方式选择特许经营者。
五是规范签订特许经营协议。
六是严格履行项目审批、核准或备案手续。
七是做好项目建设实施管理。
特许经营方案重点研究项目建设的必要性和可行性、项目采取特许经营模式的必要性和可行性，属于政府内部决策程序。项目审批、核准或备案是有关部门依据《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》对投资项目开展的法定投资管理手续。
2.哪些项目能够采取特许经营？
问题：根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），哪些项目能够采取特许经营？
回复：特许经营项目应是提供公共产品或公共服务的基础设施或公用事业项目，项目应有经营收益，具备使用者付费的条件。哪些项目能够采取特许经营，应根据项目实际情况，制定特许经营方案，经充分论证比选后，决定是否采取特许经营模式。
3.通过招标方式选择投资者是否与公平原则相冲突？
问题：《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）提到：“市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股;关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%”。请问当通过招标方式选择投资者时是否与公平原则相冲突，造成了所有制的歧视？
回复：PPP直译为“公私合作伙伴关系”，第二个P—Private指的就是“私人机构”，在我们国家主要指民营企业和外商投资企业。我国推进PPP的初衷，主要是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。2014年以来，出现大量国有企业特别是建筑类国有企业作为社会资本方参与PPP的现象。PPP新机制强调要“坚持初衷、回归本源”，就是主要鼓励民营企业和外商投资企业参与。不宜将某一个阶段的特殊情况作为衡量和判断标准。《指导意见》在起草过程中充分征求了有关部门意见，和其他法律法规不存在冲突。
4.“投资规模大、建设难度高的收费公路”是否有相关标准指导地方制定特许经营方案？
问题：《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）附件将“投资规模大、建设难度高的收费公路”纳入“积极创造条件、支持民营企业参与的项目范畴，请问目前是否有相关标准，指导地方制定特许经营方案？
回复： 收费公路项目大多属于地方事权，地方政府可根据本地情况对收费公路新建（含改扩建）项目是否属于“投资规模大、建设难度高”的认定标准进行统一规定并向社会公开，选择特许经营者时将民营企业参与情况作为重要的评标标准；未作统一规定的，原则上应按照附件清单中的第二类项目进行招标，不宜在公开招标前即认定为第三类项目。
5.关于项目运营期内政府补贴
问题：《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）中提到“政府付费职能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”具体如何界定？什么样的补贴是合规的，要经过什么样的程序？如污水、垃圾处理、地铁等类型项目，常见的都有财政补贴，而且是整个经营期限内每年都有补贴？
回复：国办函〔2023〕115号文中关于项目运营期内政府补贴有关规定可以从两个方面来理解和把握。一是对特许经营项目在运营阶段的政府补贴不能额外新增地方财政未来支出责任。政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目的补贴。二是对特许经营项目在运营阶段的政府补贴必须符合“一视同仁”的原则。如某个行业或某类项目有统一的政府补贴，这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。需要特别说明的是，国办函〔2023〕115号文中明确指出，除在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，以及政府付费按规定补贴运营外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
6.地方国企能否作为特许经营实施机构？
问题：根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），地方国有企业能否作为实施机构？
回复：不宜选择地方国有企业作为项目实施机构。政府和社会资本合作项目中的实施机构应能够代表政府和社会公共利益的要求。与特许经营者谈判和签订协议时，地方国有企业是否有权做出涉及公共利益相关承诺和要求需要商榷。
7.地方本级国企是否可参与本级特许经营项目？
问题：根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），地方本级国有企业是否可参与本级项目的政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目？
回复：地方本级国有企业可作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。除此之外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东。
8.如何界定“民营企业”？
问题：请问如何界定《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）中提到的“民营企业”？
回复：我国法律并未对“民营企业”进行明确定义。可以通过排除法进行认定，即除国有独资企业、国有控股企业和外商投资企业外的其他企业均可考虑认定为民营企业。
9.“股权比例”是项目公司中的股权比例还是在投标联合体中的股权比例？
问题：《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》中提到的股权比例是指项目公司中的股权比例还是在投标联合体中的股权比例？
回复：项目公司股权比例。
10.民间资本参股35%以上的国有控股企业是否可以作为特许经营者参与？
问题：《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》）中的第二类“民营企业股权占比原则上不低于35%”的特许经营项目，是否必须有民营企业参股35%以上？民间资本参股35%以上的国有控股企业是否可以作为特许经营者参与？
回复：《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》）中提到“民营企业股权占比原则上不低于35%”的特许经营项目，原则上应由民营企业参股不低于35%。《清单》对第二类项目的规定是针对民营企业持有项目公司股权的比例，不应穿透计算国有控股企业中的民间资本参股比例。按照上述关于民营企业认定的参考标准，民间资本参股不低于35%的国有控股企业仍为国有控股企业，不宜单独作为特许经营者实施清单中第二类项目。
11.特许经营者和项目公司关系是什么？
问题：《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）中提到的特许经营者是否必须设立项目公司？特许经营者和项目公司关系是什么？如以项目公司名义签署了特许经营协议，是否意味着项目公司成为特许经营者？
回复： 特许经营项目可由选定的特许经营者直接实施，无需单独成立项目公司。特许经营者也可以成立项目公司，由项目公司作为具体的实施主体与实施机构签订特许经营协议。《指导意见》明确，“需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议”。与项目实施机构签署特许经营协议的协议签署方，并不一定是特许经营者。
▌来源：国家发改委官网
