1月27日，自然资源部、民政部、国家卫生健康委联合印发《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》（以下简称《若干措施》），以“降低用地成本、盘活利用存量空间”为主线，深化自然资源要素保障的创新政策，构建全链条支撑体系，推动养老服务保障从“基础兜底”向“提质增效、降负纾困”升级。
积极应对人口老龄化是国家重大战略任务。数据显示，截至2024年年底，全国60岁及以上老年人口达3.1亿，占总人口的22%，养老服务供需适配与质量提升成为民生保障重中之重。此次三部门联合出台的18条政策举措，锚定减轻经营主体负担、释放养老服务供给潜力的核心目标，打出一套政策“组合拳”。
聚焦“成本能降尽降”，《若干措施》从规划源头到供地环节多管齐下，构建低成本用地政策体系。规划层面，明确养老专项规划纳入国土空间详细规划和“一张图”管理，推广土地混合开发与空间复合利用，允许非独立占地养老设施与其他建筑兼容建设，从根本上削减单独占地成本。供地层面，对非营利性养老机构用地应保尽保、依法划拨，免除土地出让金；对营利性养老用地全面推行长期租赁、先租后让等灵活模式，土地出让金可分2年缴清，同时支持地方在不低于协议出让最低价的前提下，合理确定经营性养老用地出让底价，切实缓解企业初期资金压力。
聚焦“存量能用尽用”，《若干措施》打破城乡存量资源盘活壁垒，让“沉睡”空间变身养老服务“主阵地”。城镇区域，明确老旧小区周边边角地、夹心地等零星用地可改造增设养老及医养结合设施，存量空间转型后5年内可按原用途使用且不增收土地价款，同时简化规划调整流程，明确调整条件、时限和材料清单，支持非营利性养老设施依法依规调整容积率、建筑高度；农村区域，优先利用闲置集体建设用地建设养老设施，符合条件的集体经营性建设用地可通过出让、出租等方式用于养老项目建设，既避免占用耕地，又降低农村养老项目用地门槛。
聚焦“政策能落地实施”，《若干措施》以系统化协同举措和全周期监管确保政策落地见效。配套措施方面，创新资源组合供应模式，统筹存量土地、林草、水域等要素，精准匹配温泉康养、森林康养等新业态需求，同时优化不动产登记服务，高效办理养老机构抵押登记，助力盘活存量资产降低融资成本；监督管理方面，将养老服务设施用地纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”实施动态监管，明确未经法定程序不得擅自改变用地用途，落实“谁提出、谁履责、谁监管”责任机制，建立自然资源、民政、卫健等跨部门协同监管体系，确保政策红利直达基层、惠及民生。
老有所养是民生所盼，更是发展所向。自然资源部在2019年出台了政策1.0版——《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，较好保障了养老服务设施用地。此次三部门联合将政策升级为2.0版，既立足当前破解养老服务发展的要素制约，又着眼长远构建长效保障机制，通过释放政策红利降低制度性交易成本，充分激活存量土地和房屋资源潜力，为扩大普惠养老服务供给、构建中国特色养老服务体系提供了坚实的保障支撑。
据悉，三部门将强化协同联动，分层分类开展政策宣传解读和业务培训指导，健全政策落实跟踪机制，推动各地制定配套措施，因地制宜抓好落实，确保各项惠民利企措施落地见效，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
以下为措施全文：
自然资源部 民政部 国家卫生健康委印发《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》的通知
自然资发〔2025〕216号
各省、自治区、直辖市自然资源主管部门、民政厅（局）、卫生健康委，新疆生产建设兵团自然资源局、民政局、卫生健康委：
为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，自然资源部、民政部、国家卫生健康委共同研究制定了《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》，现予印发，请结合实际认真抓好落实。
自然资源部 民政部 国家卫生健康委
2025年12月12日
关于深化自然资源要素保障
支持养老服务改革发展的若干措施
为深入贯彻落实《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，切实强化养老服务设施规划用地保障，以“降低用地成本、盘活存量空间”为核心，破解发展瓶颈，促进养老服务业高质量发展，制定以下措施。
一、强化规划引领，保障养老用地空间需求
（一）地方自然资源主管部门要支持配合同级民政部门，依据国土空间总体规划编制养老服务设施布局专项规划，核心内容按法定程序衔接纳入国土空间详细规划、汇入同级国土空间规划“一张图”，避免重复规划、资源浪费。
（二）以社区生活圈为单元，结合《社区生活圈规划技术指南》，明确养老服务设施空间布局。鼓励“住宅+养老”“商服+养老”“医疗+养老”土地混合开发和空间复合利用，允许非独立占地养老服务设施与其他建筑兼容建设，减少单独占地成本。新建城区、居住（小）区、新建住宅项目要按照规划标准要求同步配套养老服务设施。对新建项目涉及规划配套养老服务设施的，市、县自然资源主管部门审查项目规划设计方案时应当商同级民政部门同意。
（三）对老龄化程度高于全国平均值的地区，可结合实际适当提高养老服务设施用地比例或增加养老服务设施空间安排，优化规划标准，优先利用存量空间布局养老项目。
二、创新供地方式，降低养老服务用地成本
（四）将养老服务设施、失能失智老年人照护和医养结合相关服务设施及重大银发经济项目用地，纳入土地利用年度计划优先保障。兜底保障型、普惠支持型等非营利性养老机构用地应保尽保,依法可采取划拨方式供应。
（五）对单独成宗的营利性养老服务设施用地，全面推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活供地方式，土地使用者可按需选择供地类型。以出让方式取得建设用地使用权的，土地出让金可在2年内缴清，其中第1年缴纳的土地价款不低于应缴土地出让金的50%。
（六）支持地方结合养老项目类型，在不低于协议出让最低价的前提下，合理确定经营性养老服务设施用地出让底价。以租赁方式供应的社会福利用地，由当地人民政府制定最低租金标准和最低出租年限，并在合同中明确租金调整周期与缴纳方式。
（七）在保障市场公平前提下，养老服务设施用地（不含兼容商品住宅的）可带机构类型、运营方式、床位数量、服务质量、安全要求等准入条件出让（租赁）。银发经济产业项目用地可带产业准入条件供地，确保用地与产业发展相匹配。
三、激活存量资源，释放低成本养老空间
（八）在符合安全、健康、环保要求的前提下，鼓励利用闲置商业、办公、工业、仓储存量房屋，闲置学校、社区用房、培训疗养机构场地，以及老旧小区及周边边角地、夹心地、插花地等零星用地改造或增设养老服务设施、医养结合相关服务设施，提供助餐、助浴、助医等服务，五年内可继续按土地原用途和权利类型使用，无需办理土地用途变更，不增收土地价款。
（九）地方自然资源主管部门可依据《社区生活圈规划技术指南》及适老化要求，针对利用存量土地和建筑物发展养老服务的，按照《城市存量空间盘活优化规划指南》提请同级人民政府制定简化审批程序的规定，对详细规划进行优化调整，明确调整条件、时限和材料清单，让存量空间“快调整、早使用”。
（十）建成的养老服务设施由兜底保障型、普惠支持型等非营利性养老机构使用的，在不侵害公共利益的前提下，可依法依规调整容积率、建筑高度。符合《划拨用地目录》的，原划拨土地继续划拨使用，原有偿使用土地不增收因规划调整产生的土地价款。
四、盘活农村存量，降低农村养老用地门槛
（十一）村级邻里互助点、农村幸福院等农村养老设施及村卫生室等医养结合相关服务设施，优先利用农村闲置集体建设用地建设，统筹纳入村庄规划或乡镇级国土空间规划，明确用地安排，避免占用耕地。
（十二）鼓励农村集体经济组织使用闲置集体建设用地自办养老设施，或通过土地使用权入股、联营等方式与其他主体合作举办，土地所有权性质不改变。符合条件的集体经营性建设用地，可按国家入市改革要求，通过合理确定底价出让、长期出租等方式用于养老服务设施和医养结合相关服务设施建设。
五、创新组合供应，适配康养新业态
（十三）针对温泉康养、森林康养、旅居康养等新业态，鼓励地方探索“跨资源门类、跨权利类型”的自然资源资产组合供应方式，统筹配置存量土地、林草、水域等要素，提升配置效率，降低交易成本，精准匹配新业态空间需求，推动养老与文旅、健康产业融合，实现“存量要素组合用、综合效益最大化”。
六、优化登记服务，降低盘活融资成本
（十四）对年代久远、权属材料不全的养老服务设施、拟开展养老服务的医疗卫生机构存量土地房产，地方建立“政府主导、部门联动”机制，梳理历史遗留问题，根据“缺什么补什么、谁审批谁负责”原则，明确责任主体、措施和时限，简化审核流程，加快依法依规办理不动产登记。
（十五）营利性养老机构以有偿方式取得的产权明晰的不动产抵押融资时，不动产登记机构高效办理抵押登记，助力养老机构通过存量资产盘活，降低融资成本。
七、严格监管保障，确保政策落地见效
（十六）未经法定程序，不得擅自改变规划确定的养老服务设施用地用途。养老服务设施用地纳入国土空间规划“一张图”实施全生命周期监管，确保存量空间资源按约定用于养老服务。
（十七）在国有建设用地使用权出让合同或划拨决定书、集体经营性建设用地使用权出让合同中，明确建设养老设施的规划条件、开发周期，在监管协议中明确交付运营方式，并按照“谁提出、谁履责、谁监管”的要求，由相关部门加强监管。
（十八）各级自然资源、民政、卫生健康主管部门共同推进跨部门养老服务综合监管制度建设。依托国土空间基础信息平台与相关部门建立养老服务设施规划和用地协同监管机制，重点监管存量资源转型、低成本供地等情况，确保降本措施惠及养老项目。
