工程总承包模式是个老命题新事物，早在1984年国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发[1984]123号）中指出，要建立这样一种工程承包公司“接受建设项目主管部门（或建设单位）的委托，或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包，或部分承包。”这是我国就工程总承包提出的一个新的概念。到2003年，建设部（建市[2003]30号）《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中，对工程总承包下了比较准确的定义：“工程总承包是指从事工程总承包的企业（以下简称工程总承包企业）受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。”“工程总承包主要有如下方式：1、设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包；2、设计-施工总承包（D-B）或设计-采购（E-P）、采购-施工总承包（P-C）等方式。”2017年国务院办公厅《国务院办公厅关于促进建筑业持续发展的意见》（国办发[2017]19号）都对工程总承包从各个方面进行了解释和理解。但就目前来看，无论从建设主管部门还是业界对工程总承包的概念和具体操作流程、尤其是工程总承包如何与传统的工程发承包模式的区别和衔接还是一个空白。在这其中，最为突出的就是工程投资的控制也就是造价控制，是个亟待解决的问题。

按照传统的承发包模式，整个工程造价的控制重点是在工程项目的设计施工图出来以后，建设单位自行或者委托造价咨询机构编制招标控制价，投标单位按照工程量清单模式或者定额模式进行投标报价，然后确定合同价款。在项目实施过程中，建设单位和承包商就设计变更和工程签证进行控制，最终结算得出工程价款这样一个流程。

在这个流程中，施工图纸是确定的，工程量和工程所涉及到的绝大多数技术参数以及相关人工、材料、机械等单价或是市场价或是定额价也都是确定的。建设单位和承包人无论是采用市场价还是采用定额价均有参考依据。所以双方在造价控制时，不论是合同价款的确定、进度款的支付还是结算款的审核，相对而言还是比较简便、清晰。双方之间的分歧不大，容易形成争议的事项因有相关法律和行业惯例，工程竣工结算，交付使用的困难并不大。

但是工程总承包模式下的造价控制则完全颠覆了以往的造价控制的概念和方式。由于以下各项因素的变化，造成造价控制的重点和难点的转移、转化。在总承包模式下，造价控制的难点和重点主要有以下几方面：

一、建设单位和承包商身份的转换，工程造价控制由建设单位主导变为总承包单位为主导

传统的发承包模式下，建设单位在整个造价控制过程中起主导作用。项目从立项到竣工结算试运行等各个阶段，建设单位既是实施者也是落实者和监督者。随着工程总承包模式的执行，建设单位对项目的管理让位于工程总承包商。建设单位的主要工作成为对项目的建设标准和建设规模、建设功能等提出要求，并在项目的实施过程中对这一目标是否实现进行全过程的跟踪和监管，具体工程总承包商如何实现这一目标并且实现这一目标的投入将不在是建设单位管理的重点。相对应的是工程总承包商则由原来的工程的被领导者变为工程的主导者。工程总承包商不再像传统工程发承包模式下的施工总承包只是负责项目的实施，最后按照合同价以及合同约定的调价方式进行工程成本控制和工程结算。在总承包模式下，工程总承包企业不仅要负责工程项目实施阶段的造价控制，还要负责设计、采购等其他工程项目阶段的造价控制，并且在原来承包模式下的设计变更等调整工程价款的因素，也由于工程总承包单位负责设计、采购等外在条件的变化，不再进行工程价款的调整。

在FIDIC《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件》合同文本中，对EPC这一合同格式，雇主即建设单位和承包商的责任有非常清晰的定义：“采用这种格式时，雇主必须理解，他们编写的“雇主要求”在描述设计原则和生产设备基础设计的要求时，应以功能作为基础。应允许并要求投标人对所有相关资料和数据进行核实，并做好任何必要的调查研究。他还应进行任何必要的适合和他将提供的专用设备和生产设备的详细说明，应允许他提出最适合于他的设备和经验的解决方案。因此，招标程序需允许在投标人和雇主间，就技术问题和商务条件进行讨论。所有这些事项达成协议后，将成为签订合同的组成部分。随后，应给予承包商按他选择的方式进行工作的自由，只要最终结果能够满足雇主规定的功能标准。因而雇主对承包商的工作只应进行有限的控制，一般不应进行干预。这类合同的特点是，承包商必须证明他的生产设备和装备的可靠性和性能。”

正是由于建设单位和工程总承包单位工作重心的转移，双方在工程造价控制上的手段也发生了根本性的转变。建设单位由原来的事无巨细的全盘负责变成功能、参数的提供和检验、落实上，而项目的价款“雇主对此类交钥匙项目，往往愿意支付更多、有时相当多的费用，只要能确保商定的最终价格不被超过。”（FIDIC文本导言）所以，建设单位要做的工作就是在合同签订之时商定好价款，然后按约执行即可。

但是对于工程总承包单位而言，既要按照合同约定的，建设单位提供的功能要求和设计标准进行整个项目的设计、采购、施工，还需要对整个项目的投资、质量、工期、安全进行控制，并向建设单位证明其生产建设的产品和设备的可靠性和性能满足建设单位的要求。

工程总承包模式下，总承包商将对项目的质量、投资、工期、安全以及项目的成败负全责。

总承包商将对整个项目的造价进行控制和管理。作为项目最终的责任主体，总承包商将在设计、采购、施工各个阶段既要对业主负责，又要对各个分包单位的造价进行管理和控制。

由于管控对象的不同，则管理的方法也不相同。对业主单位，总承包商要按照合同约定的项目投资控制计划完成项目的实施和工程进度款的申请工作。

对于设计、采购、施工各个分包单位，则要在各自的分包合同范围内进行工程进度款的审核和拨付工作。

而作为工程总承包商，还需要在对业主和各个分包单位分别核算的基础上，针对自身管理的成本和费用进行核算，得出整个项目的成本和项目投资。

二、工程总承包模式下项目范围的扩展，造成工程造价计价基础的变化

传统模式下，工程合同价款计价基础是经审查后的施工图纸和工程量清单以及相配套的定额。工程总承包项目中，建设单位和工程总承包单位签订总承包合同时，施工图还没有，项目还处在决策阶段的可行性研究或者初步设计，具体工程的参数和工程量等决定工程价款的因素还是一个无法确定的未知数。在这种情况下，如何确定项目总投资，采用何种方式确定以及将来如何调整最终的项目结算款，是建设单位和工程总承包企业的造价控制的又一个重点和难点。

在传统模式下，可行性研究阶段的投资估算是由建设单位完成的。到项目实施阶段，施工图设计完成。根据施工图和招标文件以及招标时项目所在地相关造价管理文件和法律法规，建设单位编制招标控制价，投标人报投标报价，最终确定中标价以及合同价款。在这种背景下，无论采用工程量清单的单价合同还是采用定额计价的可调价合同计价模式，工程量的确定和工程单价的确定对建设单位和施工单位而言都是非常熟悉的计量、计价方法，双方很容易达成一致意见，在整个项目造价控制流程中，不论是进度款支付还是现场签证、设计变更最终的工程结算，对双方来说都不是问题。

而采用工程总承包模式下，工程造价的控制提前到初步设计甚至是可行性研究阶段的项目立项或者可行性研究报告阶段，在这个阶段，整个项目投资价款的确定采用的方法不是工程量清单或定额预算，而是采用简单估算法和分类估算法。其中简单估算法又包括单位生产能力、生产能力指数法、比例估算法、系数估算法、指标估算法；分类估算法根据项目的规模有按照建设项目的投资类型分别进行估算，分别为工程费用、设备及工器具购置费、工程建设其他费用、预备费用等。对工程费用的估算采用单位建筑工程投资估算法、单位实物工程量估算法和概算指标投资估算法；设备及工器具购置费又分别按照国内设备购置费、进口设备购置费、工器具及生产家具购置费分别进行估算。

根据项目特点、性质、规模的不同，在实践中采用不同的项目投资估算方法所得出来的投资估算金额是不同的。对于工业类项目，按照单位生产能力、生产能力指数法估算方法进行估算的精确度要高于其他估算方法，但是对于以房屋建筑为主体工程的住宅类或公用建筑，则采用概算指标法相对比较精确。

建设单位和工程总承包企业在招投标阶段就项目投资的确定是整个项目能否顺利实施，合同能否顺利履行的关键。而如何确定合同价款以及如何确定合同价款的调整方法，对建设单位和工程总承包单位而言都将是工作中的重中之重。

三、工程总承包模式下总承包企业的风险和管理成本的增加，造成工程造价组成的变化

在传统的工程发承包模式下，施工企业的投标报价仅包括承担项目实施过程中施工成本和费用以及承包商原因造成的风险和一部分材料和人工、机械价格上涨的风险，其他风险诸如设计风险、设备采购风险、地质风险、不可抗力、政策风险等等均是由项目业主承担。

采用工程总承包模式的项目，总承包企业往往承担比传统承包模式更广范围的风险责任，为了获得最终价格的确定性，总承包企业往往被要求承担诸如出现不良或未预计到的场地条件的风险，而承包商对此类风险的估价，必将增加建设成本。

一般来说，对于工程总承包项目，建设单位在招标文件中通常要求的报价组成为设计费用、采购费用、施工费用以及其他费用（如果有的话）。但是从工程总承包企业的角度来看，报价由项目的成本、利润、其他不可预见费组成。其中，单纯的施工费用、设计费用、采购费用是成本的主要部分，在项目实施整个过程中需要发生的总部管理费用、现场管理费用、风险费用、管理相关费用、不可预见费用等等也都是项目必不可少的开支。而这些费用很大一部分是无法按照传统的清单或定额计价计入项目投资内的。

所以，在招投标以及合同谈判时，建设单位和工程总承包商对项目范围以及风险分担等最终影响到项目投资的因素进行综合考量时，双方的充分沟通和协商，对风险范围分担的预案等都是非常重要的。

四、工程总承包模式下合同计价模式的改变，造成工程造价控制中预算、结算方式的根本改变

在传统承包模式下，工程造价控制的预算、结算方式是采用工程量清单或者定额进行预算或者工程结算。工程造价控制是按施工图依照清单或定额的工程量计算规则进行工程造价的控制。对于建设单位和施工单位而言，参照物明确，计算规则清晰。而在工程总承包模式下造价控制变更成为按“约”结算。

首先合同中约定的项目总投资不在是按照原来的清单计价的单价合同或定额计价模式，而是固定总价。在《房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法》（征求意见稿）中第十七条：“工程总承包项目宜采用固定总价合同。建设单位和工程总承包单位依据住房城乡建设主管部门制定的计价规则，在合同中约定工程总承包计价方式和计价方法。依法必须招标的工程项目，合同固定价格应当在充分竞争的基础上合理确定。除合同约定的变更调整部分外，合同固定价格一般不予调整。除双方合同明确约定外，建设单位不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。”由此可以看出，对于工程总承包模式下的工程结算的重点不再是工程量和工程单价，而是项目功能是否实现，项目原来合同约定的目的是否达到。

具体主要有四方面的内容：一是 “有无”的审核，二是差异的审核，三是变更的审核，四是合同管理审核。

（1）“有无”的审核：根据施工图、竣工图，结合现场实际完成工作情况，总价承包范围内有，而实际没有发生的项目，结算时应予以扣除。不属于合同范围的另委项目，应根据合同或委托的计价原则进行结算，对于应属于合同范围而另委的项目应不予结算。

（2）差异的审核：根据总包合同对施工图与招标条件的差异调价规定，审核差异项目。

（3）变更的审核：设计变更应根据合同计价规则结算，并根据合同约定扣除包干范围费用后，计入变更项目结算。设计变更一定要分清楚变更的原因，不是传统的只要是变更就计入结算。签证：根据合同承包范围及合同价格包括的范围规定，属于可结算签证事项应根据合同计价原则进行结算，对于属于合同范围而重复签证的项目应不予结算。

（4）合同管理审核：根据总包合同对质量、进度、安全、性能指标、项目报批、竣工验收、专项验收等的管理规定，审核合同管理情况。

由于受传统结算方式的影响，建设单位、总承包企业包括造价咨询单位对工程总承包项目如何结算存在很多的分歧，最突出的问题就是合同中如何约定结算条款，项目竣工后结算如何进行。

很多建设单位和造价咨询部门将原本的工程总承包项目的固定价格在合同签订时以及最终结算时又将固定价格打开，按照工程量清单或定额依照施工图纸重新进行计算，调整项目的合同价款。这是个非常错误的做法。这样是不符合风险和利益公平原则，同时也严重地戳伤了工程总承包企业的积极性，违背了工程总承包合同的本意，不利于合同的履行，也不利于工程总承包企业提升自身的管理水平和管理能力。

同时对业主方而言，采用工程总承包的初衷就是利用工程总承包企业的优秀的管理能力，降低项目的风险和业主的风险进行合理转移，一旦将固定总价打开，势必会影响到工程总承包企业对整个项目成本的控制以及风险分担的决策。在工程总承包企业风险分担严重失衡的情况下，最终项目失败风险的就不可避免地落到了业主方。这对业主和承包商来说都是最坏的结果。所以，项目合同价款的确定以及结算价款结算方法的确定对项目成败至关重要，不可不慎。

综上所述，工程总承包模式下，对造价的控制，不论建设单位还是工程总承包商都应引起足够的重视，同时，积极采用信息化手段进行项目的管理尤其是造价管理，将整个项目的管理做精做细。最后，需要特别提醒得是，任何的进步首先是思想观念的进步，让我们都保有一颗开放的心态，积极地吸收、吸纳先进的知识和管理理念，并将之运用到工作当中，以期事业获得更大的成功。