17号令继续聚焦使用者付费项目，明确使用者付费包括直接向用户收费以及代为收费的方式；17号令继续严控政府隐性债务的指导思想：政府可在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，建设期间给予的投资支持不会新增财政未来支出责任；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本，且不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本；同时鼓励支持符合条件的特许经营项目通过REITs、资产证券化、基金、债券等方式进行融资。

17号令要求激发民营企业参与热情，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。鼓励民营企业通过独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。要求实施机构根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。对清单所列领域以外符合条件的传统及新型基础设施和公用事业项目，可以参照清单精神，探索采取特许经营模式，以适宜方式积极鼓励民营企业参与。需要强调的是，17号令、115号文均没有排斥国有企业参与特许经营项目。

17号令第40条“特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门”。在项目履约过程中，存在项目公司另行委托第三方机构进行运营的情形，而第三方机构能否稳定、适当运营，直接关系到公民的切身利益。对于此类实质性变更，建议在项目特许经营协议中明确约定项目公司需书面告知实施机构/相关行业主管部门，且得到其书面审核通过后方可实施，使得实施机构/相关行业主管部门能够及时了解和有序监管公共基础设施的供给情况。

实操中，有些项目通过抽屉协议变相通过提前终止逃避运营义务，17号令规定“禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。”17号令还就政府方原因导致的特许经营协议提前终止和特许经营者原因导致特许经营协议提前终止进行了区分，并分别以“政府方公平合理补偿”“ 特许经营者应当……债务清偿、违约赔偿责任”进行处理，建议在后续特许经营协议的编制中，根据具体项目的特点，明确政府方原因和特许经营者原因的具体内容，并与提前终止的补偿公式挂钩，使得17号令的精神落到实处。

17号令还规定，出现提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。在实操中，因管理要求等原因，存在债权人无法明确同意或无法协商一致提前终止的情形，而一般而言，在与金融机构等债权人的协议中，会设置相关的提前终止的通知及补偿条款，建议在项目特许经营协议中将协商一致拟定为通知，若金融机构等债权人有特别的要求，可在其对应的协议中明确，以防范可能的履约僵局。

17号令将特许经营项目实操流程进一步完善，特许经营权期限从旧规定的“最长不超过30年”延长至“原则上不超过40年”；进一步完善价格和收费的调整机制，明确价格调整与运营绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务；明确政府工作人员损害特许经营者利益应当承担的法律责任，强调了项目应依据财政支出管理制度，明确政府截留、挪用、拖欠特许经营者有关应付款项的法律责任。

下面，笔者结合115号文的文件精神，初步解读新办法的重点内容，同时与旧办法和《征求意见稿》相关内容进行对比。

第四条 基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。

115号文明确PPP应当聚焦使用者付费，并全部采取特许经营模式；新办法又反过来说了一下：特许经营是基于使用者付费的PPP。

至此，官方语境下的PPP终于与特许经营完全划等号，不再有广义和狭义的理解矛盾。

第六条 基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。

前款所称使用者付费，包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。

115号文提出聚焦使用者付费项目，但并未明确定义其内涵。实务中，排水、垃圾处理、轨道交通等项目，可能需要政府或相关单位代为向用户收取后再结算支付给特许经营者。本次新办法定义使用者付费包括向用户收费以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费两种情形。

在过去实务中，上述类型项目的用户定价往往并不能完全覆盖建设投资和运营成本，政府结算给特许经营者的价格是“影子价格”，“影子单价”=（建设成本+运营成本）/用户使用量=用户单价+补贴单价。

结合新办法第六条上半句话，“项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。”

使用者付费到底对应的是用户单价还是“影子单价”，若结合下文对第二十二条的理解，那只能是用户实际支付的单价，不能是“影子单价”，很多排水、垃圾处理、轨道交通等项目或将受到影响。希望有进一步的配套政策明确上述类型项目的具体执行。

第十八条 鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。

对清单所列领域以外符合条件的传统及新型基础设施和公用事业项目，可以参照清单精神，探索采取特许经营模式，以适宜方式积极鼓励民营企业参与。

外商投资企业参照民营企业适用前款规定。

从115号文定调特许经营模式优先选择民营企业参与，新办法也顶层明确。

第九条 国务院发展改革部门牵头做好基础设施和公用事业特许经营模式推进工作，加强政策指导。地方各级发展改革部门发挥综合协调作用，严格把关项目实施领域、范围、方案等，依法依规履行项目审批、核准或者备案职责，推动项目落地实施。

特许经营一直由发改部门牵头，但在过去旧机制PPP阶段，特许经营项目往往再套一个PPP的帽子以加强项目可实施性，因此由财政部门和发改部门共同管理。新机制下，明确了特许经营即PPP由发改部门牵头，同时，新办法删除了旧办法“物有所值评估”相关表述，明确财政部门负责资金监管和债务管理。

（第八条）特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

（第十二条）特许经营期限拟超过40年的，应当在特许经营方案中充分论证并随特许经营方案一并报请批准。

旧办法约定一般最长不超过30年，但实务中政策性银行已有40年贷款案例，以及过去旧机制PPP阶段也存在40年的项目案例，因此新办法适应新形势，40年项目可以常态化。

在实务中需要注意的是，超长年限的项目可能需要固定资产的再投资，过去常见30年周期的项目，其中建设期3—5年，剩余运营期25—27年，可以通过维持运营投资或者大修等方式，使设施设备等固定资产保持可用，甚至突破可使用年限。因此，40年的项目，需要慎重考虑固定资产再投资带来的收益。笔者预测，将来项目实务中可能在特许经营协议中设置敞口，特许经营期为30年，经双方协商一致可延长10年。

第二十二条内容十分重要，内容很多，我们进行逐句解读。

1.其他开发经营权益

（第二十二条）特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，约定特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。

该表述在《征求意见稿》中也有，实务中特别是水利类项目，项目本身收费困难，但流域资源丰富，理论上可以设计自然资源的保护开发、河道采砂等权益。实务运作中落地可能性更高的一般是相关的停车场收费、充电桩收费、分布式光伏等权益。

2. 专款专用

（第二十二条）由政府向用户统一收取后再向特许经营者支付的费用，政府应当主动公开收支明细，保证专款专用，按照特许经营协议约定定期支付。

强调保障特许经营者权益。

3. 不得通过任何方式补贴

（第二十二条）政府可以在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。

该表述在115号文中已有，此处再次强调：运营期不得涉及财政资金补贴。所以基于对该表述的理解，使用者付费是否只能是用户实际支付的价格，而不能是“影子价格”，希望有进一步的配套政策明确上述类型项目的具体执行。

4. 专项债用作项目资本金

（第二十二条）将专项债券用作项目资本金的，应当按照国家关于资本金管理的规定和专项债券有关规定执行。

这句话是首次提及，但也不算新鲜，旧PPP机制阶段就有提及，专项债配套政策也提及，目前支持专项债用于资本金支持行业有15个，分别是铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、煤炭储备设施、城乡电网、新能源项目、水利、城镇污水垃圾收集处理、供排水、供热（含长距离供热管道）、供气、国家级产业园区基础设施。

实务中专项债用作项目资本金的项目有，但不多，因为申报评审严格，各地更倾向于常规申报以争取更多额度。

本次提到的专项债用作特许经营项目资本金，理论上可行，但仍存在很多矛盾。项目要从最初的特许经营方案就要明确采用专项债做资本金，然后完成项目立项，然后拿去申报专项债额度。首先，特许经营可行性和必要性上会被质疑，特许经营者资金实力不够，项目杠杆过高；其次专项债还本付息，意味着还需要特许经营者向政府拨款用以偿还债券本息，特许经营者是否会按时拨款、财政如何做预算。简单推演一下实施路径，答案已经有了。

第三条 本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

旧办法对于特许经营者的选取，表述为“政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织”。新办法多了“公开”二字，根据笔者理解，邀请招标和单一来源采购应该不属于公开竞争方式，公开招标、公开挂网的竞争性谈判，应该属于公开竞争方式。

“大纲”中也提到：鼓励优先采用公开招标方式选择特许经营者；如果不采用公开招标方式，应明确原因和依据。

第十九条 实施机构应当根据本办法第十六条规定，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者，将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。

同时，第十九条提出，将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准，在编制招标文件或相关文件中需要予以注意。

（第三十四条）特许经营者在保障项目质量和产品服务质量的前提下，通过降低成本、提升效率、积极创新等方式产生的效益，除协议另有约定外，归特许经营者所有。

旧PPP机制一般设置超额收益分成，会降低社会资本积极性。新办法可以充分激励特许经营者降本增效，以增加自身收益。

第二十一条 选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。

该表述限制了特许经营者对其义务的调整范围，特许经营协议中就不得调整，并配套违约条款。

第二十五条 政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续。实施机构应当协助特许经营者办理相关手续。

依法选定的特许经营者如果与项目前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致的，应当依法办理项目法人变更手续，实施机构应当予以必要支持和便利。

新机制PPP是根据特许经营方案确定项目立项手续，这也与旧机制PPP不同，115号文中已经提及。