文章来源：中企规划院
随着国家发展改革委完成2025年1.3万亿元超长期特别国债支持的1459个“两重”建设项目部署，资金流向已覆盖长江流域生态修复、国家物流枢纽建设、“三北”工程攻坚等关键领域。结合“十五五”规划的开局背景及重大战略实施需要，2026年度超长期特别国债的发行规模与政策力度有望进一步扩容。这一政策窗口期不仅为地方发展注入资金活水，更要求申报主体以战略眼光提前布局，在激烈的竞争中抢占先机。
政策扩容：从历史实践到现实需求
Part.1
（一）规模增长的必然性
2025年我国拟发行超长期特别国债1.3万亿元，较2024年增加3000亿元，其中8000亿元用于支持“两重”项目建设，5000亿元用于加力扩围实施“两新”政策。从政策连贯性看，2026年延续扩容趋势具有三方面支撑。
第一，战略衔接需求。长江经济带发展、碳达峰碳中和等跨周期战略与“两重”建设重点高度重合。例如《长江流域生态修复规划（2023-2035年）》明确将流域治理列为长期任务，需要持续资金投入。
第二，薄弱环节补强。当前国际环境复杂多变，城市地下管网改造、高标准农田建设等领域存在显著短板。2025年仅完成阶段性部署，2026年需加大投入以增强经济抗风险能力。
第三，历史实践佐证。“十三五”开局之年（2016年）专项建设基金规模超万亿元，2024年安排超长期特别国债1万亿元，2025年增至1.3万亿元。在高质量发展要求下，2026年“两重”资金池有望在8000亿元基础上进一步扩大。
（二）资金分配的结构性优化
根据政策导向，2026年资金分配将呈现三大特征。
1.战略领域倾斜。西部陆海新通道、国家水网骨干工程等战略载体将获得重点支持。例如，2025年已安排超3000亿元支持第三批“两重”建设项目，涉及长江沿线重大交通基础设施、西部陆海新通道等领域。
2.民生领域强化。保障性住房、老旧小区改造、养老托育设施等民生工程占比将提升。2025年政策明确收购存量商品房作保障房的项目可优先纳入储备库。
3.新兴产业赋能。数字经济、低空经济、量子科技等战略产业配套设施的单项目最高可申请专项债额度占总投资的60%，体现对创新驱动的支持。
竞争升级：从资源稀缺到门槛提高
Part.2
（一）申报竞争的激烈态势
2025年第一批超长期特别国债项目申报中，全国共审核通过200余个项目，分配资金700余亿元，部分省份仅有一至两个项目成功获批。第二批项目申报已呈现“多主体抢位、高门槛筛选”特征，2026年竞争强度将显著提升。
一是主体扩容矛盾。地方政府、科研机构、企业集团等申报主体数量持续增加，优质项目稀缺性凸显。例如，通州区4个项目获国家超长期特别国债支持，入选数量和投资补助总额均列南通第一，但此类成功案例具有区域示范效应。
二是创新要求提升。机制创新类项目（如铁路投融资改革、沙产业模式）占比提高，常规项目方案竞争力下降。2025年政策明确将新兴产业基础设施、传统基建智能化改造等纳入支持范围，要求项目嵌入机制创新设计。
三是审核从严趋势。用地预审滞后、规划衔接不足等问题将导致项目在合规性审查阶段遭淘汰。2025年审计报告披露，部分企业通过虚构交易、盗用资质等方式骗取补贴，2026年监管力度将持续加强。
（二）风险防控的关键要点
针对竞争升级，申报主体需建立全流程风险管控体系。
合规性审查：2025年底前完成重点项目用地红线勘定、规划符合性审查、环评预审等基础条件准备。例如，黑龙江省审计发现部分市县农机生产企业通过以旧顶新方式骗取补贴，2026年需规避此类风险。
可持续运营：项目收益覆盖倍数不低于1.3倍，建立偿债备付金制度。2025年政策要求民生保障工程优先选择农业产业园、冷链物流等现金流稳定项目，避免依赖土地出让收入。
资金拼盘管理：形成“中央资金+专项债+社会资本”组合拳。湖北荆州通过加强与中央预算内投资、政策性金融工具的协同，重点推进智慧城市5G管网建设。
前瞻储备：从战略锚定到路径创新
Part.3
（一）启动节点前置化
申报工作需跨年度部署，2025年第三季度即应启动专班机制建设和资源预匹配。
专班机制建设方面，组建发改、自然资源、行业主管部门联动专班，例如通州区发改委通过抽调多科室精兵强将，提前6个月开展项目谋划。
资源预匹配方面，2025年底前完成规划符合性审查、环评预审等基础工作。北京市通过创新开发智能识别比对程序，将审核效率提升40%，此类经验值得借鉴。
（二）方案设计战略化
项目方案需实现双维政策锚定。纵向对标国家战略，如新型城镇化、能源转型等。2025年政策明确将能源原材料重点领域设备更新纳入支持范围，项目需量化与战略目标的契合度。横向衔接区域发展，结合省级“十五五”实施方案。广东重点布局半导体、生物医药等新兴产业园区，允许“产业链+园区”打包申报，突出“国家战略承载地”定位。软硬要素融合，在可研报告中嵌入机制创新设计。例如，某地下管廊项目同步规划“政府监管+特许经营”运维模式，提升项目竞争力。
（三）申报流程精益化
实施全流程优化策略，具体如下：
可行性研究（2025年10月前）：强化必要性论证，突出实施路径创新性。如重庆市变压器生产企业通过搭建自动化物流系统，实现生产效率提升30%，此类案例可纳入申报材料。
用地与规划审批（2025年12月前）：同步推进用地预审与项目选址意见书办理，规避生态红线、基本农田等禁止建设区域。
方案优化（申报窗口开启前）：编制《机制创新专项说明》，制定《软硬结合实施路线图》。例如，农业项目需配套数字农业管理平台建设计划，体现技术集成应用。
区域实践：从典型案例到模式推广
Part.4
（一）自审自发地区经验
北京、上海、广东等试点地区形成三大模式。
科技创新导向：北京聚焦自动驾驶示范区3.0扩区、未来科学城产业园区，允许专项债资金用于前沿技术研发。
城市更新导向：上海优先支持旧改项目，允许专项债资金用于土地前期开发，2025年已安排相关资金支持城市地下管网改造。
产业升级导向：广东重点布局半导体、生物医药等新兴产业园区，允许“产业链+园区”打包申报，2025年超长期特别国债支持设备更新的资金规模增至2000亿元。
（二）民生补短板实践
中西部地区探索特色化路径。
智慧城市建设：湖北荆州推进5G管网改造，结合超长期特别国债资金与中央预算内投资，形成资金拼盘。
农业现代化：通州区通过建立“一企一档”服务清单，优选工业和电子信息领域重点项目，提升项目与政策支持方向契合度。
生态修复工程：长江经济带相关省份将生态修复项目收益中可再生能源收入占比提升至30%，满足专项债发行要求。
未来展望：从政策红利到发展动能
Part.5
（一）资金规模持续扩大
根据政策导向，2026年超长期特别国债发行规模有望突破1.5万亿元，其中“两重”建设资金可能增至1万亿元。国家发展改革委已明确，将研究把“两新”领域重点国家标准执行情况纳入中央质量督察考核，进一步强化政策约束力。
（二）支持领域动态调整
投向领域将根据国家重点政策动态优化，2026年可能新增以下方向：
设施农业：支持智能温室、精准灌溉等设备更新。
安全生产：纳入矿山安全监控、危化品运输监管等项目。
县域经济：推动县域商超体系升级、冷链物流设施建设。
（三）监管机制完善
2026年将建立全链条防护网。
资金监管方面，财政部优化贴息流程，要求省级财政部门在30日内完成资金分配方案。
市场监测方面，商务部通过信息化手段实时拦截虚假交易，2025年已查处多起骗补案件。
质量追溯方面，市场监管总局严把产品质量关，2025年上半年抽查发现413款商品存在“先涨后补”行为。
